独立学院内部绩效审计面临的问题及对策研究

来源：论文查重 时间：2019-12-18 22:28:56

摘 要： 高校绩效审计是高校内部审计机构和人员在经济活动和财务收支审查与分析基础上， 着重对高校资源配置、管理与使用的经济、效率及效果进行评价并提出建设性意见的一种审计活动， 是高校内部审计向纵深发展的必然趋势。 在教育改革浪潮中，独立学院管理层要不断提高决策水平， 提升办学效益，实现顺利转型和可持续健康发展，绩效审计是重要手段。 但因我国高校绩效审计起步 晚，理论基础薄弱等诸多因素，内部绩效审计在独立学院的开展举步维艰。 面对独立学院绩效审计工 作存在的问题，论文提出“优化内部绩效审计环境，构建绩效审计指标体系，加强审计信息化建设，提 高审计人员执业素质，强化审计风险管控，引入绩效问责制”的工作思路，为推进独立学院绩效审计 的开展作初步探索。
关键词：独立学院；绩效审计；问责
一 、导论
内部审计是国家监督体系的重要组成部分，习 近平总书记在中央审计委员会第一次会议中特别 强调，深化审计制度改革，要加强对内部审计工作 的指导和监督。 目前，我国高校内部审计环境较以 往有较大改善，但在教育资源管理与利用方面存在 的问题还很多，以查错防弊、堵塞漏洞为主的财务 审计已经无法满足高校管理和发展的需要，高校内 部审计向绩效审计发展是必然趋势。 在党中央的高 度重视及有关部门的推进下，近几年高校绩效审计 的理论研究取得了一定进展，研究内容涵盖高校绩 效审计内容①②、绩效指标体系构建③④及绩效评价方 法⑤等方面； 审计的主体有政府部门审计和高校内 部审计； 审计的对象多以普通公办高等院校为主， 鲜少关注独立学院。
事实上， 随着独立学院社会接受度的提升，其 办学模式日渐成熟，招生规模逐年扩大，经费收支 活动也日益频繁。 教育部门和社会民众对独立学院 关注的焦点不再限于办学模式的可行性及意义、师 资队伍的建设和人才培养的质量，而更加关注独立学院办学的效益、教育资源规划与使用的合理有效 性。 同时，根据《国家中长期教育改革和发展纲要 （2010—2020 年）》要求，高校要深入研究绩效审计 的操作办法、流程及指标体系，推动绩效管理机制 的建立与完善，独立学院作为高等教育体系的重要 组成部分，也须积极开展绩效审计。 当前独立学院 绩效审计的开展并不理想且困难重重，因此，分析 独立学院绩效审计现状，寻找问题症结，提出可行 性建议，不仅对独立学院优化资源配置、提高办学 水平、降低办学风险有价值，对进一步扩展我国高 校绩效审计的研究层面都具有重要意义。
二 、独立学院开展绩效审计的必要性
（一）优化资源配置，提高资源利用率
独立学院资金投入紧张与现有资源利用效率 低的矛盾长期存在。 一是独立学院在校生规模随着 高等教育改革的推进逐年扩大，需要大量资金用于 基础建设、 教学软硬件配置及教职工队伍培养等， 以满足学院教学、科研、行政管理等工作的正常运 转，导致资金紧张。 二是独立学院校内部资源配置 不合理，使用效率低。 广西师范大学漓江学院潘济华于 2015 年对多所独立学院的调查研究表明⑥，多 数独立学院实训设备闲置现象严重，资源利用率极 低，而造成资源浪费的主要原因是实训设备管理方 式的不合理。 三是在学校合作联办中未有效保障自 身权益，造成资产流失。 开展绩效审计可对自有资 金及校内各项业务管理进行有效考核，引导管理者 调整资源分配方向， 使有限的资源得到合理配置， 提高资源利用率，帮助各利益相关方实现资源价值 最大化，解决资金投入不足和资源浪费这一矛盾。
（二）提高办学水平，保证办学质量
资金是独立学院创建、 生存与发展的经济命 脉，独立学院要吸引生源、获取社会资本投入，必须 有较高的社会知名度和认可度，而社会知名度与认 可度的提高又取决于独立学院的办学水平与质量。 绩效审计可在预算审计、财务收支审计和基建项目 审计基础之上，结合各系、各部门绩效考核情况，评 价学院业绩，发现学院教学和其他行政管理部门中 存在的问题，并从内部管控视角为领导决策提供建 议，督促各部门整改，促进独立学院自觉提高办学 水平，保证办学质量。 同时，国内外的一些实践也表 明，开展绩效审计，可有效提高内部审计质量，促进 高校教学质量的稳步提升⑦。
（三）降低办学风险，促进学院转型发展
独立学院发展时间短，办学经验不足，在办学 中面临着诸多风险，如资金风险、内部管理风险等； 在发展进程中，也伴随着社会、家长对其培养的人 才质量的质疑。 在新形势下，独立学院既要顺利化 解办学风险，又要应对转型发展给人才培养带来的 严峻挑战，绩效审计作为纠正偏差的工具，其监督 与评价职能正是独立学院降低办学风险、改良教育 环境、促进学院适应转型发展的有效手段。 因此，开 展绩效审计可以帮助独立学院健全财务内部控制 机制、防范财务风险，明确各部门绩效责任，规范内 部管理，降低办学风险。 同时，绩效审计还有助于领 导层掌握学院发展全局，及时发现问题，提高管理 水平，提供决策依据。
三 、独立学院绩效审计现状分析
（一）独立学院绩效审计现状
我国绩效审计起步于审计制度恢复之后，在审 计机关和相关部门的积极探索及推进下，高校绩效 审计的理论研究取得一定进展，但绩效审计综合性 极强， 不仅需要有相关审计法律法规的制度保障， 还需要有绩效审计评价指标体系的指引，受这些条 件限制，我国高校内部绩效审计工作的开展十分缓 慢，独立学院绩效审计更是举步维艰。 目前，高校审计以合法性审计、 领导干部经济责任审计为主，绩 效审计的实施多限于设备购置、基建项目等大额资 金项目，对教学、科研等日常性经费开支的绩效审 计较少，其评价标准和指标体系至今不健全。 再看 独立学院情况， 根据 2017 年全国教育事业发展统 计公报显示，全国高等学校 2914 所，其中独立学院 265 所，约占 10%，在培养服务区域经济建设人才中 发挥重要作用。 随着招生规模的扩大，其经费收入 大幅度提高，相关的财务收支活动日益复杂，开展 绩效审计具有紧迫性。 但就目前情况看，很多独立 学院都无独立的内部审计机构，更没有制定相关的 内部绩效审计制度。 通常情况下，独立学院审计工 作由母体高校的内部审计机构或是委托社会审计 机构来实施，系统性和完整性明显不足。 可见，独立 学院绩效审计无论是在理论研究还是在实践探索 中都存在诸多问题。
（二）独立学院绩效审计面临的问题
1.绩效审计环境尚未形成。 绩效审计的开展离 不开良好的审计环境。从外部环境看，高校绩效审计 的开展缺乏相应的制度保障。在企业绩效审计方面， 财政部等相关部门颁布了 《企业绩效评价标准》《企 业绩效评价操作细则》等指导性文件，有效地促进了 企业绩效评价工作的开展。反观高校绩效审计，不论 是在法律、法规层面还是在部门规章层面，均未出台 相关的规范或是其他可操作性的指导文件， 高校绩 效审计外部环境亟待改善。从内部环境看，独立学院 整体内部审计意识薄弱，影响绩效审计执行效果。内 部绩效审计在我国高校推行时间短， 高校管理层普 遍缺乏科学的绩效审计理念， 对内部审计重要性认 识不到位。很多独立学院为节约运行成本，未独立设 置内部审计机构， 而是通过母体高校或社会机构代 为执行。 这种模式容易让独立学院各部门片面地认 为内部审计是母体高校的事， 管理层不注重内部审 计工作的部署、规划和落实；广大教职工不理解审计 实质，将审计误认为是“找麻烦”而心存抵触。绩效审 计工作得不到理解配合，使得审计开展羁绊颇多，绩 效审计成效也大打折扣。
2.绩效审计评价指标体系模糊。 要准确衡量高 校资源使用效益，需要有一套科学的绩效审计指标 体系。 我国至今尚未建立明确的高校绩效审计指标 体系，各高校绩效审计也只能在《审计法》《审计署 关于内部审计工作规定》和《内部审计工作准则》等 基础上，结合学校实际，制定《绩效审计实施办法》。 绩效审计对象千差万别、审计范围广、涉及资料多， 各高校制定的《绩效审计实施办法》无法对每项评价标准作出明确规定，导致绩效审计结果过多依赖 于审计人员的工作经验及职业判断， 审计风险加 大。 独立学院办学、管理模式均不同于母体高校，加 之绩效审计人才匮乏，独立学院更是难以参照母体 高校的办法实施绩效审计，以客观反映和评价自身 的实际情况。
3.绩效审计技术与方法落后。 绩效审计目标的 实现离不开审计技术与方法的支撑。 当下社会经济 和信息技术发展迅速，为适应时代变化需求，高校 内部审计人员理应根据具体情况及时调整绩效审 计技术手段和方式。 目前我国大部分高校对独立学 院的绩效审计停留在财务收支审计阶段，在审计技 术方法上侧重于账项导向审计， 采用如统计分析 法、图表法和因素分析法等传统方法。 随着互联网、 大数据技术的发展， 高校现已全面实行会计电算 化，甚至实现了财务管理的网络化，传统的账项导 向审计技术和事后手工审计方式，将严重制约审计 证据的收集、分析与处理的时效性，加大绩效审计 风险，直接影响绩效审计工作执行的效率与效果。
4.绩效审计专业人才缺乏。 独立学院创立之初 将审计工作交由母体高校完成，既能够节约成本也 能方便母体高校进行全局把控，不失为一种有效的 管理方式。 随着独立学院办学规模的扩大，其财务 收支活动日益频繁，依据《教育系统内部审计工作 规定》的规定，应当设立独立的内部审计机构，配备 专门审计人员以开展审计工作。 我国独立学院的现 况是普遍缺乏内部审计机构， 部分学院会配置 1～2 名内部审计人员满足日常审计工作需求；部分学院 甚至没有专职的内部审计人员，只是在需要时从财 务部门抽调。 这些内审人员虽有扎实的财务专业知 识，但缺乏审计人员应具备的专业技能，综合分析 能力弱。 审计人员配备不足，执业素质不高，导致独 立学院无法按照要求成立内部审计小组深入开展 绩效审计工作， 以检查监督校内各项经济活动，其 评价、管理和服务职能更是难以发挥。
四、推进独立学院绩效审计工作的建议
（一）优化法制保障体系，营造良好的内部审计 环境
绩效审计环境的营造，需要各级审计机关、教育 部门和高校共同配合。 外部环境的营造需要国家立 法为绩效审计的开展提供法律制度保障。首先，国家 审计机关应与教育部门联合确定高校绩效审计的内 容、审计程序和操作方法。 其次，根据高校事业特点 和资金运行状况， 制定绩效评价标准及绩效评价操 作细则等指导性文件， 以更好地推进高校绩效审计的开展。 在学院内部，领导层应提高认识，正确理解 内审工作实质， 积极采取措施为绩效审计营造良好 的实施环境，确保内部审计独立性。 具体建议如下： 一是设立独立内部审计机构， 最大限度地保证内部 审计的权威与独立性。 二是加快推进信息化系统建 设，提高审计证据获取与处理速度。三是充分利用学 院公告栏、官方网站等工具进行广泛宣传，引导教职 工认识绩效审计意义，了解绩效审计工作任务，以支 持和配合内部审计工作的开展⑧。四是不断完善内部 控制制度，规范学院各部门内部管理。
（二）结合高校教学水平评估，构建可操作性指 标体系
高校绩效审计指标体系是内审人员执行绩效 审计的行动指南，是评价被审计单位各部门资源使 用效益的衡量尺度， 也是审计人员得出审计结论， 出具审计意见的客观依据。 高校活动异于企业单位 和行政事业单位，因此构建的指标体系需同时具备 以下特性：一是符合高校运行特点；二是满足绩效 审计评价要求；三是具有可操作性。 高校教学水平 评估是教育部门在全国范围内组织实施的检查，已 形成一套全国统一的涵盖高校教学、科研、行政管 理和后期保障等多方面的“普通高校教学工作合格 评估体系”，其目标是保障高校教学水平与质量。 高 校绩效审计是针对教育资源管理有效性进行的检 查与评价工作，目的是提高教育资源的合理配置与 高效使用，保障高校办学质量与效益。 基于两者目 标的相似性，不少学者（如曾凡昌⑨、姜猛⑩）提出结 合高校教学水平评估体系构建符合高校绩效审计 指标体系的思路：从绩效审计的经济性、效率性和 效果性三个角度出发，将高校教学水平评估指标分 解为多层次指标体系。 首先将高校绩效审计总目标 分解为经济性、 效益性和效果性 3 个一级指标；然 后在具体目标基础上将一级目标分解形成多个二 级指标；再结合高校教学评估指标选取具体的衡量 指标作为 3 级指标。 由此形成一套涵盖高校运行管 理活动的具有高校绩效审计特色且适合独立学院 操作的绩效审计指标体系。 在实际的绩效审计评价 工作过程中，绩效审计人员可结合成本效益原则对 三级指标进行适当的增减。 高校绩效审计目标及指 标体系如表 1 所示。

（三）加强审计信息化建设，改进审计技术方法
在大数据、 云计算等互联网技术的应用下，审 计的环境和需求发生了巨大变化，管理层和内审人 员要与时俱进，创新审计理念，积极探索有效的绩效 审计技术与方法。一是加强审计信息化建设。独立学院要加大审计资金投入， 为审计信息化建设创造条 件，审计信息化建设水平的提高，能更好地激发内部 审计为学院增加价值的重要作用， 为学院节约更多 财力和人力。二是改进审计技术方法。随着独立学院 绩效审计范围的扩大， 审计人员应当不断地总结经 验，改进现有审计技术方法。在数据收集、整理、分析 与对比时利用大数据技术对离散存储于分布式的各 种异构数据库中的数据进行深度挖掘1 1 〇。在绩效分析 时引入层次分析、数据包络分析、平衡计分卡分析 等方法进行指标量化。 而在绩效评价时，根据高校 各职能部门工作性质， 灵活选用绩效评价方法，如 教学、科研管理工作选择投入产出分析法，行政管 理工作绩效评价方法可选择目标分析法或最低成 本法。
（四）加大人力资本投入，提高审计人员执业素质
良好的执业素质是保证审计质量的基础。 绩效审计是一项涉及面广、专业性极强的工作，对内部 审计人员有较高的执业素质要求。 审计人员不仅要 具备财会和审计专业知识和技能， 还要具备金融、 管理、统计和运筹等相关专业知识，且随着互联网 信息技术的普及与发展运用，审计人员还需要不断 学习现代审计技术， 以适应审计环境的发展变化。 因此，一方面管理层要重视内部审计，加大对审计 人员的资本投入，做好审计人才队伍的培养。 另一 方面， 作为内部审计人员要主动更新审计理念，调 整知识结构，拓展审计范围，主动参加各项专业技 能培训，提高自身的执业素质，以适应绩效审计对 内审人才的素质要求。
（五）强化风险管理，不断完善内部控制制度
完善内部控制，风险管理是关键。 高校因风险 管控疏忽，内部控制制度执行不严，导致资产遭受 侵占的案例比比皆是。 如湖南两教师利用虚假课题套取学院配套资金；北京某大学科研经费报销未严 格执行内控制度，财务人员套取科研经费 97 万元； 浙大水环境研究院院长利用职务便利， 采用伪造、 变造会计账目等手段，套取国拨科研经费 900 余万 元等。 各高校要不断建立、健全内部控制制度，才能 有效保障高校资产安全，提高绩效审计效率。 新形 势下独立学院面临的内外部环境更加复杂，风险也 随之增大，面临的风险由市场风险、财务风险向声 誉风险、战略风险和质量风险等多层次发展，迫切 需要管理层在日常管理工作中融入风险管理理念， 完善内部控制制度，为绩效审计的开展创造良好的 控制环境。 首先，从独立学院教学、科研、基建、后勤 等领域展开全方位的信息搜集与整理。 然后，运用 风险流程图绘制、风险调查列举、财务分析和统计 分析等方法对独立学院运行中可能发生的风险进 行预测与量化，以风险发生的概率及影响程度为依 据，确定风险等级。 最后，综合考虑成本效益原则， 针对风险识别和评估的等级， 及时采取风险规避、 转移、减轻或是接收等措施，将风险控制在预期范 围之内。
（六）引入绩效问责制度，保障绩效审计实施效果
绩效审计监督的目的是为了揭示与发现问题， 更是为了整改问题。 “动员千遍，不如问责一次，问 责一次，可以警醒一片1 3 〇”，因此，落实问题责任人， 充分发挥绩效审计实施效果，问责制度不可少。 独 立学院在绩效审计的同时应积极引入绩效问责制， 做到依法问责、问责得当、奖惩分明。 具体来说，相 关部门可根据绩效审计结果，对不履行责任或责任 履行不到位的单位与个人进行责任追究；对认真履 行职责，能够发挥资源经济效益的单位与个人给予 表彰。 同时，独立学院可以建立审计结果公示制度， 将绩效审计结果与奖惩情况进行公示，这样既可调 动全体师生共同参与监督，又可在一定程度上推动 绩效审计问责制，进一步扩大绩效审计实施效果。
五 、结语
独立学院要在教育改革的浪潮中不断前行，管 理层必须提升决策水平， 改善资源管理与使用效 益，重视内部绩效审计工作。 面对绩效审计制度尚不完善、审计技术条件不成熟等问题，首先政府部 门要加快绩效审计相关法律制定为其提供制度保 障，指明绩效审计工作方向。 独立学院管理层要不 断更新审计观念， 对内部审计部门给予高度重视， 增强内部审计的独立性，通过加强风险管控，调整 内部审计人员队伍结构等措施，解决自身绩效审计 工作中存在的问题。 此外，纪检监察是监督的再监 督，检查的再检查，独立学院可建立纪检监察审计 联动机制，以增强内部审计威慑力，将有效问责贯 穿于审计工作的全过程，最大限度地保障绩效审计 结果的质量与效益，帮助独立学院顺利实现转型和 可持续发展。

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